Svenska hushåll skiljer enkelt mellan konsumtion – exempelvis en semesterresa – och investeringar – exempelvis renovering av bostaden. Det är helt olika ekonomiska beslut. Att låna till investeringar är för dessa självklart, men att låna till löpande drift och konsumtion är ofta våghalsigt. Såväl hushåll som företag vet det. Samma, i grunden enkla logik, borde även gälla för statsfinanserna och bör i vår mening utgöra utgångspunkten för den nu aktuella debatten om de finanspolitiska villkoren. Vårbudgeten som presenterades i veckan aktualiserar frågor kring det finanspolitiska ramverket.
Den tidigare debatten om slopat överskottsmål till förmån för balansmål har nu utvidgats till att även omfatta ett underskottsmål, dvs att statens målsättning ska vara ett underskott i rikets affärer över en konjunkturcykel. Skälen till detta är bl a de stora offentliga investerings- och underhållsbehov som finns vad gäller till exempel infrastruktur och energiförsörjning.
Vi anser att ett generellt underskottsmål innebär ett betydande och onödigt risktagande. Det finns inget som garanterar att en sådan lättnad i budgetdisciplinen skulle leda till ökade investeringar inom de områden som nämns ovan, eller investeringar mer generellt. Snarare ökar risken att den budgetdisciplin som karaktäriserat Sverige under de senaste decennierna ersätts av ofinansierade utgiftsökningar för att attrahera medianväljaren. Det vill säga politiskt röstköpsbeteende, tillmötesgående av särintressen och stigande offentligfinansierad konsumtion snarare än nödvändiga samhällsinvesteringar.
Det finanspolitiska ramverket har hittills tjänat Sverige väl och eventuella förändringar måste bygga på att nya restriktioner på statsfinanserna införs. Ingen är betjänt av en återgång till en politik som kännetecknades av svaga statsfinanser, budgetunderskott och ett begränsat finanspolitiskt utrymme.
Samtidigt kan vi hålla med om att samhällskritiska – och för framtida välfärd centralt viktiga – investeringar fått stå tillbaka till förmån för kortsiktig fördelningspolitik och konsumtion. Om inget görs riskerar detta att till en förhållandevis svår målkonflikt: antingen kommer framtida generationer att få ärva en ännu mer betydande underhållsskuld och ett uppdämt investeringsbehov, eller så luckrar vi upp det finanspolitiska ramverket och efterlämnar en betydligt större statsskuld.
Ett sätt att undvika denna målkonflikt är att skilja på löpande utgifter (social-, sjukvård rättsväsende-, utbildningsområdena etcetera) och investerings/underhållsutgifter (infrastruktur, energi, etcetera). Men det räcker inte med detta. Då måste också det finanspolitiska ramverket ändras. För driftsbudgeten skulle nuvarande mål kunna behållas, dvs ett överskottsmål (eller möjligen ett balansmål) över konjunkturcykeln och ett skuldankare. Kapitalbudgeten skulle omgärdas av strikta bestämmelser rörande vilka utgifter som ska definieras som investeringar samt ett skuldsättningsankare.
Respektive budget skulle följaktligen ha var sitt skuldankare och tillsammans skulle dessa utgöra den totala offentliga (Maastricht) skulden. I det nuvarande ramverket har nivån för skuldankaret satts till 35 procent av BNP och når i dag upp till ca 30 procent. Skuldankaret är inte ett operativt mål utan ska ses som ett riktmärke för den önskade skuldnivån på medellång sikt. Övergripande är det Maastrichtvillkoren som gäller (som i nuläget är under omförhandling), dvs en skuldnivå på maximalt 60 procent.
En reform där man separerar på statens utgiftsposter i en drifts- och kapitalbudget skulle också tydliggöra utgifternas fördelning. Skulle man dessutom öka statens skuldsättning något, eventuellt kombinerat med ett marginellt höjt skuldankare, skulle det frigöra ett betydande investeringsutrymme. Utifrån en önskvärd nivå på den totala statsskulden fördelas därefter skuldankaret för respektive budget beroende på utgiftsposternas storlek, överväganden rörande behov av finanspolitiska stimulanser som sker via respektive budget, etcetera.
Ett bibehållet överskottsmål för driftsbudgeten har fördelen att det på kort sikt skulle möjliggöra räntebetalningar och amorteringar på statsskulden. På lång sikt förväntas statens investeringar leda till bättre tillväxtförutsättningar, högre skatteintäkter och därmed ökat utrymme för utgifter i såväl drifts- som kapitalbudget. Kapitalbudgeten tillåts följaktligen vara lånefinansierad medan driftsbudgeten ska vara i balans eller generera ett överskott över en konjunkturcykel.
Sverige hade ett liknande system i 40 år fram till 1977 års budgetreform. Över tid urholkades dock skillnaderna mellan olika utgiftsposter. Eftersom en kapitalbudget ger möjlighet till lånefinansierade utgifter kommer det vara en stor lockelse för politiker att omdefiniera driftskostnader till investeringar för att på så sätt föra in dessa utgifter under kapitalbudgeten. I tidigare dokument nämns bl a humankapitalinvesteringar, forskningsinvesteringar och försvarsinvesteringar.
Ett skuldankare skulle kunna vara en faktor som begränsar detta. Men allra viktigast är tydliga riktlinjer och mekanismer med bred parlamentarisk förankring som förhindrar att driftskostnader definieras som investeringar. Likaså bör detta förenas med en oberoende analys och utvärdering av den samhällsekonomiska nyttan av investeringar som kopplas till införandet av en kapitalbudget av till exempel Finanspolitiska rådet. Gränsdragningen är dock långt ifrån trivial och kommer att tarva en ordentlig debatt.
Rätt utformat och med begåvat utformade begränsningar och kontrollmekanismer anser vi dock att återinförandet av en kapitalbudget skulle gynna svensk ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och välfärd. Enligt vårt förmenande har Sverige under gångna årtionden lagt för mycket resurser på fördelningspolitik och för lite på investeringar. Detta kan åtgärdas med ett reformerat finanspolitiskt ramverk, men det måste medföra en handfast styrning mot just de nödvändiga investeringarna.
Pontus Braunerhjelm, professor BTH, KTH och forskningsledare Entreprenörskapsforum
Johan Eklund, professor BTH, JIBS och chefekonom Sydsvenska Industri- och Handelskammaren
